Was kosten aufsichtliche Maßnahmen? OeNB prüft Mehrwert für die Gesellschaft sorgfältig

Stefan Schmitz

Gegen kapitalbasierte makroprudenzielle Maßnahmen werden häufig „unerwünschte Nebeneffekte“ ins Treffen geführt. Sie würden die Kosten der Banken erhöhen, das Kreditwachstum reduzieren und dadurch das Wirtschaftswachstum einschränken. Bei der Maßnahmensetzung würden diese hohen gesamtwirtschaftlichen Kosten außer Acht gelassen. Dieser Blog-Eintrag zeigt, dass das keineswegs der Fall ist.

Die Oesterreichische Nationalbank (OeNB) prüft sorgfältig, ob die gesamtwirtschaftlichen Kosten von kapitalbasierten makroprudenziellen Maßnahmen angemessen sind. Dabei handelt es sich um aufsichtliche Maßnahmen, die Systemrisiken im gesamten Finanzmarkt vorbeugen, in dem sie ausgewählten Banken zusätzliches Eigenkapital vorschreiben. So eine Maßnahme wird in Österreich nur dann gesetzt, wenn sie ein identifiziertes Systemrisiko effektiv verringert und gleichzeitig mit relativ niedrigen gesamtwirtschaftlichen Kosten verbunden ist. Dieser Blog erläutert, wie die OeNB dabei vorgeht.¹

Höhere Kosten für Banken sind eine Folge höherer Kostenwahrheit
Bereits vor Einführung der ersten makroprudenziellen Maßnahme in Österreich im Jahr 2016 prüfte die OeNB die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen sorgfältig. Das Ziel des damals eingeführten und noch heute geltenden Systemrisikopuffers ist, die Widerstandsfähigkeit der Banken zu stärken: Seitdem müssen Banken mehr Eigenkapital halten.

Durch höhere Eigenkapitalanforderungen steigen die Refinanzierungskosten von Banken. Das ist aber kein „unerwünschter Nebeneffekt“, sondern grundsätzlich in Ordnung, solange der Kostenanstieg den Systemrisiken angemessen ist: Die Banken sollen potenzielle Kosten von Systemrisiken nicht auf die Gesellschaft abwälzen, sondern in der Lage sein, diese mit höherem Eigenkapital selbst zu tragen.

Wie andere Unternehmen versuchen auch Banken, ihre gestiegenen Refinanzierungskosten durch höhere Einnahmen zu decken wie beispielsweise durch höhere Zinssätze für Kredite. Das verursacht wiederum gesamtwirtschaftliche Kosten: Die Finanzierungskosten für Unternehmen und Haushalte steigen, was zu weniger Konsum und Investitionen führt und somit das Wirtschaftswachstum bremst. Die OeNB prüft in ihrer Auswirkungsanalyse sorgfältig, ob diese gesamtwirtschaftlichen Kosten makroprudenzieller Maßnahmen angemessen sind.²

Wie prüft die OeNB, ob die gesamtwirtschaftlichen Kosten angemessen sind?
Die Evaluierung der gesamtwirtschaftlichen Kosten (BCBS 2019) erfolgt in vier Schritten und basiert auf konservativen Annahmen.

Im ersten Schritt ermittelt die OeNB, wie viel zusätzliches Kapital die Banken wegen der Maßnahme halten müssen. Bei der Einführung des Systemrisikopuffers 2016 wurde ein zusätzlicher Kapitalbedarf von etwa 3 Mrd EUR bis Ende 2019 erwartet. Banken haben verschiedene Anpassungsoptionen, um diesen erhöhten Kapitalbedarf zu decken. Dazu gehören unter anderem vorhandenes freies Eigenkapital, das die Bank über der regulatorischen Anforderung hält, niedrigere Dividenden, Kapitalerhöhungen, der Verkauf von Vermögenswerten oder die Reduktion der Kreditvergabe und damit entgangene Gewinne.

Im zweiten Schritt schätzt die OeNB die zusätzlichen Kosten für die Bank (ohne reine Umverteilungseffekte). Banken wählen ihre Anpassungsoptionen so, dass ihre zusätzlichen Kosten möglichst gering bleiben. Da Kapitalerhöhungen jedoch relativ teuer sind, setzte die OeNB bei der Einführung des Systemrisikopuffers 2016 als konservative Annahme die entsprechenden Zielwerte für die Eigenkapitalrendite bei 12% als Kosten über alle Anpassungsoptionen an.

Diesen Kosten stehen auch Ersparnisse gegenüber. Banken ersetzen das teuerste Fremdkapital durch zusätzliches Eigenkapital. Dadurch ersparen sich die Banken die Zinsen für dieses Fremdkapital.³ Eigenkapital ist jedoch teurer als Fremdkapital, wodurch die durchschnittlichen Refinanzierungskosten der Banken insgesamt steigen. Bei der Einführung des Systemrisikopuffers 2016 betrugen die entsprechenden Fremdkapitalkosten rund 3 %. Die zusätzlichen Kosten des Systemrisikopuffers machten daher rund 270 Mio EUR pro Jahr aus.

Im dritten Schritt nimmt die OeNB an, dass Banken ihre zusätzlichen Kosten vollständig auf ihre Kund:innen abwälzen. Eine weitere konservative Annahme. Betroffen ist zudem nur der inländische Teil des Kreditportfolios, und zwar ausschließlich das Neugeschäft mit Haushalten und Unternehmen der Realwirtschaft. Wieder eine konservative Annahme. Bei der Einführung des Systemrisikopuffers 2016 schätzte die OeNB die entsprechenden Zinsaufschläge bis 2019 auf rund 9 Basispunkte. Dieser Wert lag somit etwa deutlich unter der Höhe eine typischen Zinsschrittes der EZB.

Dieser Wert war auch deswegen relativ gering, weil nicht alle Banken gleichermaßen von den Maßnahmen betroffen waren. Besser kapitalisierte Banken verfügten bereits damals über ausreichend Eigenkapital. Grundsätzlich können besser kapitalisierte Banken Maßnahmen leichter abfedern und müssen ihre Kreditzinsen weniger stark oder gar nicht erhöhen. Sie können somit Marktanteile gegenüber schwächer kapitalisierten Banken gewinnen. Zudem gibt die makroprudenzielle Aufsicht den Banken bewusst ausreichend Zeit zur Anpassung, um die sozialen Kosten kapitalbasierter Maßnahmen möglichst gering zu halten.

Im vierten Schritt schätzt die OeNB, wie sich die Zinsaufschläge auf das Wirtschaftswachstum, die Bruttoanlageinvestitionen, also Unternehmensinvestitionen, und den Privatkonsum auswirken. Die OeNB berechnet diese mit dem Prognosemodell der OeNB (Austrian Quarterly Model, AQM). Die OeNB überträgt die höheren Zinsen für inländische Bankkredite auf alle Formen der Refinanzierung der Realwirtschaft, obwohl inländische Bankkredite generell nur rund 40 % der gesamten Fremdfinanzierungen ausmachen. Auch dies ist eine konservative Annahme.

Insgesamt zeigte sich bei der Einführung des Systemrisikopuffers 2016 in der Berechnung, dass die gesamtwirtschaftlichen Kosten als gering einzuschätzen waren. Der Effekt des Systemriskopuffers 2016 auf das BIP-Wachstum über drei Jahre lag praktisch bei null. Auch auf die anderen volkswirtschaftlichen Kennzahlen zeigte sich kein wesentlicher negativer Einfluss. Rückblickend betrachtet ging auch das Kreditwachstum nach Einführung des Kapitalpuffers nicht zurück, sondern stieg an.⁴

Generell gilt: Die Ergebnisse der OeNB-Auswirkungsanalyse werden dem FMSG im Zuge der Entscheidungsfindung vorgelegt. Zudem werden sie der FMA zur Verfügung gestellt, welche die Maßnahme auf Empfehlung des FMSG umsetzt.

Aus den Bekanntgaben makroprudenzieller Maßnahmen anderer EU-Länder ist erkennbar, dass Abschätzungen auf Kapital und Kreditvergabe in unterschiedlicher Art und Weise in fast allen EU-Ländern üblich sind (z. B. Niederlande).

Makroprudenzielle Maßnahmen haben positive Lenkungseffekte
Alternativen zum Bankkredit reduzieren die gesamtwirtschaftlichen Kosten von Kapitalpuffern: In Österreich tragen ausländische Banken und andere Finanzierungsinstrumente, wie Schuldscheindarlehen oder Anleihen und Kredite entlang der Wertschöpfungskette sowie Handelskredite, wesentlich zur Refinanzierung der Realwirtschaft bei. Die Banken können höhere Kosten damit nicht so leicht auf die Realwirtschaft überwälzen. Für Letztere bietet eine breitere Finanzierungsbasis eine größere Auswahl und könnte auch eine allfällige Reduktion der Kreditvergabe inländischer Banken kompensieren.

Makroprudenzielle Maßnahmen haben zudem positive Lenkungseffekte: Das Kreditrisiko verlagert sich auf jene Banken, die z. B. mehr Eigenkapital und damit eine bessere Risikotragfähigkeit aufweisen. Diese können Kredite zu besseren Konditionen anbieten. Darüber hinaus wird das Kreditrisiko auf zusätzliche „Schultern“ (mehr Risikotragfähigkeit/Eigenkapital) jenseits des Bankensektors verteilt.

Makroprudenzielle Maßnahmen vermeiden erhebliche soziale Kosten von Systemrisiken: ein Mehrwert für die Gesellschaft
Der gesellschaftliche Mehrwert makroprudenzieller Maßnahmen, wie z. B. des Systemrisikopuffers, liegt im öffentlichen Interesse an der Stabilität des Finanzsystems. Makroprudenzielle Maßnahmen können Systemkrisen verhindern und somit erhebliche soziale Kosten vermeiden, die sich in Form von Arbeitslosigkeit, Bankenrettungspaketen, steigenden Staatsschulden und wachsender Armut manifestieren. Das haben vergangene Finanzkristen in vielen Ländern gezeigt.

Makroprudenzielle Maßnahmen tragen auch massgeblich zum Top-Rating des österreichischen Bankensystems bei (BICRA-2). Dadurch reduzieren sich die Refinanzierungskosten der Banken sowie jene der Haushalte und der Unternehmen besonders in Krisenzeiten. Der volkswirtschaftliche Nutzen durch stabile Finanzmärkte und die verringerte Wahrscheinlichkeit einer Finanzkrise überwiegen die relativ geringen gesamtwirtschaftlichen Kosten der bis dato in Österreich gesetzten makroprudenziellen Maßnahmen.

^{1 Die ex-ante Prüfung der Effekte von kreditnehmer:innenbasierten Maßnahmen wie der KIM-V bedarf anderer als der hier dargestellten Methode und wird Gegenstand eines eigenen Blogs sein.}

^{2 Dabei fließen reine Umverteilungen von Kosten innerhalb der Gesellschaft – von Banken zu Steuerzahler:innen und retour – nicht ein. Ein Beispiel: Durch den Systemrisikopuffer müssen Banken einen größeren Teil ihrer Kredite mit Eigenkapital finanzieren. Dadurch verlieren sie Steuervorteile (die steuerliche Begünstigung von Fremdkapital reduziert sich aufgrund des geringeren Fremdkapitalanteils im Finanzierungsmix). Im Gegenzug steigen die Steuereinnahmen.}

^{3 Wir berücksichtigen den Modigliani-Miller-Effekt (besser kapitalisierte Banken haben geringere Refinanzierungskosten) in unseren Auswirkungsanalysen, verzichten in diesem Rahmen jedoch auf eine detaillierte Darstellung.}

^{4 Durchschnittliches Wachstum der Forderungen an Nichtbanken: +2,56 % 2016–20 versus +0,15 % 2011–15.}

Die zum Ausdruck gebrachten Ansichten müssen nicht zwingend mit den Ansichten der OeNB bzw. des Eurosystems übereinstimmen.