Internationale und nationale Rechtsquellen

„Basel III: Ein globaler Regulierungsrahmen für widerstandsfähigere Banken und Bankensysteme“
Nach dem Platzen der US-Immobilienblase im Sommer 2007 breitete sich eine weltweite Banken-, Finanz- und Wirtschaftskrise in mehreren Wellen aus. Diese Krise enthüllte vor allem im Bankbereich Defizite bezüglich der Regulierung. Als Reaktion darauf erarbeitete der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision, BCBS) eine Weiterentwicklung des Basel II Regelwerks, um diesen Defiziten zu begegnen und so die Krisenresistenz der Banken zu erhöhen. Die finale Fassung dieser Erweiterung wurde im Dezember 2010 unter dem Namen „Basel III – Ein globaler Regulierungsrahmen für widerstandsfähigere Banken und Banksysteme“ vorgestellt. Die enthaltenen Änderungsvorschläge betreffen sowohl die Eigenmittel in Quantität und Qualität als auch Liquiditätsstandards sowie die Berechnung der risikogewichteten Aktiva. In den darauffolgenden Jahren wurde eine umfassende Überarbeitung der Eigenkapitalvorschriften aus dem Jahr 2010 durch den Baseler Ausschuss eingeleitet, mit dem Ziel einen Ausgleich zwischen Einfachheit und Risikosensitivität zu schaffen. Insbesondere die langwierigen Diskussionen rund um die Ausgestaltung der Kapitaluntergrenze verzögerte den für Ende 2016 geplanten Abschluss der Baseler Reformarbeiten um ein Jahr. Die im Dezember 2017 erzielte Einigung im Ausschuss sieht eine Untergrenze für den Kapitalbedarf vor, der bei 72,5 Prozent des Bedarfs liegt, der sich auf Basis des Standardmodells errechnet und somit die Kapitalvorteile der auf interne Modellen beruhenden Ansätze begrenzt.

Umsetzung von Basel III in europäisches Recht
Nach der Veröffentlichung des Basel III Regelwerks legte die Europäische Kommission im Juli 2011 ihren Legislativvorschlag zu dessen Umsetzung vor: Capital Requirements Regulation (CRR, Verordnung) und Capital Requirements Directive (CRD, Richtlinie). Beides ist seit 1.1.2014 anzuwenden. Die CRR ist eine EU-Verordnung und somit direkt anwendbar, dementsprechend sind in die Verordnung alle Regelungen aufgenommen worden, die sich direkt an die beaufsichtigten Institute richten, beispielsweise Mindesteigenmittelquoten. Dahingegen ist die CRD eine EU-Richtlinie, welche es in nationales Recht umzusetzen gilt. In der Richtlinie sind jene Regelungen enthalten, die sich an die zuständigen nationalen Behörden richten, wie z. B. die Zusammenarbeit zwischen Home- und Host-Aufsichtsbehörden. Die Umsetzung der Richtlinie erfolgte in Österreich durch eine Änderung des österreichischen Bankwesengesetzes (BWG).

Die Europäische Kommission präsentierte Ende November 2016 ein umfassendes Reformpaket mit dem Ziel, die als Reaktion auf die Finanzkrise vorgeschlagenen regulatorischen Maßnahmen weitgehend abzuschließen. Die weitreichenden Vorschläge umfassen beispielsweise die Ausräumung von Schwachstellen und Ergänzungen in Rechtsakten betreffend Eigenkapital und Abwicklung. Darüber hinaus sollen diese durch bisher noch in Umsetzung stehende Maßnahmen ergänzt werden. Dazu zählen die Vorgaben des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht zur Einhaltung einer verbindlichen Verschuldungsquote (Leverage Ratio, LR) sowie jene zur Aufrechterhaltung einer stabilen Refinanzierungsstruktur (Net Stable Funding Ratio, NSFR). Schließlich sollen Konzepte zur Verlusttragung im Abwicklungsfall die sich aus den Empfehlungen des Finanzstabilitätsrats bzw. aus dem korrespondierenden EU-Abwicklungsregelwerk ergeben, umgesetzt werden.

Dieses Maßnahmenpaket befindet sich derzeit im Gesetzgebungsverfahren auf EU-Ebene.

Bankwesengesetz (BWG)
Das mit 1. Jänner 1994 in Kraft getretene BWG enthält die zentralen Bestimmungen für das Bankenwesen wie auch für die Bankenaufsicht. Es enthält vorrangig generelle Bestimmungen zu den für den Betrieb eines Kreditinstituts notwendigen Voraussetzungen, den Grundlagen des Aufsichtsregimes, sowie ergänzende Verbraucher- und Gläubigerschutzbestimmungen. Zudem sieht das BWG zahlreiche Verordnungsermächtigungen zu Gunsten der FMA sowie des Bundesministers für Finanzen vor. In auf dieser Grundlage erlassenen Verordnungen werden die generellen Vorgaben des BWG näher determiniert.

Neben dem BWG, der CRR und der CRD gibt es eine Vielzahl weiterer Spezialgesetze (z. B. Bausparkassengesetz) und Verordnungen (z. B. Kreditinstitute-Risikomanagementverordnung), die mit dem Bankgeschäft in Zusammenhang stehen und deren Einhaltung von der FMA und der OeNB überwacht werden.

Die Regelungen des BWG und die auf seiner Basis erlassenen Verordnungen sind stark europarechtlich beeinflusst, daneben enthält das BWG zudem zahlreiche Normen, in denen die historisch gewachsenen Besonderheiten des österreichischen Bankwesens angemessen berücksichtigt werden. Durch die direkt anwendbare SSM-Verordnung, in welcher die Übernahme bestimmter Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute des Euroraums durch die EZB geregelt ist, wurden auch die Aufgaben und Befugnisse, die vom BWG auf die OeNB und FMA übertragen wurden, teilweise geändert.

Rechtsrahmen für Krisenmanagement
Die Richtlinie für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (Banking Recovery and Resolution Directive, BRRD) stellt den Rechtsrahmen für das Krisenmanagement im Finanzsektor dar. Sie schafft europaweit einheitliche Regeln für die Sanierung und Abwicklung (siehe Einheitlicher Abwicklungsmechanismus) von Banken. Mit der Umsetzung der BRRD durch das Bundesgesetz über die Sanierung und Abwicklung von Banken (BaSAG) in österreichisches Recht wurde ein nationaler Rechtsrahmen für den Umgang mit Banken in Schieflage geschaffen.

Eigenmittel nach Basel III

Die Eigenmittel – nach Basel III – setzen sich aus Kernkapital und Ergänzungskapital zusammen, wobei beim Kernkapital zwischen dem harten Kernkapital und dem zusätzlichen Kernkapital zu unterscheiden ist. Außerdem wird die Unterscheidung zwischen Ergänzungskapital höherer Qualität („Ergänzungskapital“) und Ergänzungskapital niedrigerer Qualität („nachrangiges Kapital“) abgeschafft. Für die beiden Kategorien Kernkapital und Ergänzungskapital erfolgt auch eine Verschärfung der qualitativen Kriterien, welche von den Instrumenten erfüllt werden müssen, um als Kern- oder Ergänzungskapital anrechenbar zu sein. Da sich das kurzfristige nachrangige Kapital in der Krise nicht bewährt hat, sind alle Instrumente dieser Kategorie nicht mehr als Eigenmittel anrechenbar. Folgende Mindesterfordernisse für Eigenmittel ergeben sich aus dem Basel III Regelwerk (Kapitalkomponenten als Prozentsatz der risikogewichteten Aktiva):

4,5 % hartes Kernkapital,
6 % Kernkapital (hartes Kernkapital + zusätzliches Kernkapital),
8 % Gesamtkapital (Kernkapital + Ergänzungskapital).

Um die Änderungen schrittweise einzuführen, gibt es Übergangsbestimmungen, welche zum Teil bis Ende des Jahres 2023 anwendbar sind.

Kapitalpufferanforderungen

Zusätzlich zu den Mindesteigenmittelanforderungen und Kapitalanforderungen aus dem aufsichtlichen Überprüfungsverfahren (SREP) sehen Basel III bzw. die zugrundeliegenden nationalen Vorschriften Kapitalpufferanforderungen vor, die strukturelle und zyklische Systemrisiken eindämmen sollen. Die kombinierte Kapitalpufferanforderung (combined buffer requirement) beinhaltet unterschiedliche Puffer, die ausschließlich aus hartem Kernkapital (Common Equity Tier 1, CET1) zu bilden sind

Kapitalerhaltungspuffer: 2,5 % verpflichtend für alle Institute.
Antizyklischer Kapitalpuffer: Auf Anordnung der nationalen Aufsichtsbehörde (in Österreich: Finanzmarktaufsicht) kann insbesondere im Fall von exzessivem Kreditwachstum dieser zusätzliche Puffer verhängt werden. Die zu verhängende Höhe hängt von der geografischen Lage des Kreditexposures des jeweiligen Kreditinstitutes ab und bewegt sich typischerweise in einer Bandbreite von 0 % bis 2,5 %.
Kapitalpuffer für systemische Risiken (Systemrisikopuffer): Dieser Puffer kann von der nationalen Aufsichtsbehörde in Schritten von 0,5 % verhängt werden.
Kapitalpuffer für systemrelevante Institute:
- Kapitalpuffer für globale systemrelevante Institute: Institute mit weltweiter systemischer Relevanz haben einen zusätzlichen Puffer von mindestens 1 % vorzuhalten.
- Kapitalpuffer für andere systemrelevante Institute: Nationale Aufsichtsbehörden können grundsätzlich einen Puffer in Höhe von bis zu 3 % festlegen (darüber nur mit Genehmigung der Europäischen Kommission).

Für Details zu den Maßnahmen und den dahinterliegenden Methoden siehe Makroprudenzielle Aufsicht – Maßnahmen und Methoden.

Leverage Ratio

Um einerseits eine überhöhte Verschuldung der Institute zu vermeiden und andererseits potenzielle Mängel bei den internen Risikomodellen abzufangen, haben die Banken im Zuge ihre Meldepflichten den Aufsichtsbehörden die Leverage Ratio (Höchstverschuldungsquote) zu melden. Zusätzlich ist die Leverage Ratio in den Offenlegungsberichten (mind. jährlich) von den Banken zu veröffentlichen. Die Leverage Ratio stellt das Verhältnis des aufsichtlichen Kernkapitals und der Summe aus bilanziellen und außerbilanziellen Forderungspositionen dar. Das aufsichtliche Kernkapital setzt sich aus dem harten Kernkapital (CET-1; Common Equity Tier 1) und dem zusätzlichen Kernkapital (Additional Tier 1) zusammen. Im Zuge der derzeitigen Anpassungen der aufsichtlichen Anforderungen für Banken auf europäischer Ebene wird auch das Mindesterfordernis iHv 3 % aus Basel eingeführt werden.

Liquiditätsreserven

Wie die Finanzkrise auch gezeigt hat, ist eine ausreichende Versorgung der Banken mit Liquidität von enormer Bedeutung. Aus diesem Grund wurde diesem Bereich im Rahmen von Basel III ebenfalls spezielle Aufmerksamkeit geschenkt. Durch die neuen Regelungen ist nun sichergestellt, dass die Banken auch in Krisensituationen über ausreichende Liquiditätsreserven verfügen, um ihren Zahlungsverpflichtungen jederzeit nachkommen zu können.

Zur Erhöhung der kurzfristigen Liquiditätspuffer ist seit dem Jahr 2015 die Liquiditätsdeckungsanforderung (LCR - Liquidity Coverage Ratio) einzuhalten. Diese soll sicherstellen, dass dem Institut kurzfristig Liquidität zur Verfügung steht. Im Rahmen der Liquidity Coverage Ratio soll auch in einem vordefinierten Stress ein ausreichender Liquiditätspuffer – für zumindest 30 Tage – vorhanden sein.

Zur Stabilisierung der längerfristigen Refinanzierung soll ab dem Jahr 2018 die strukturelle Liquiditätsanforderung (NSFR - Net Stable Funding Ratio) eingehalten werden, die sich auf die Fristentransformation der Banken auswirkt und diese einschränkt. Vereinfacht gesagt, stellt diese Kennziffer das Verhältnis zwischen bestehender und benötigter stabiler Refinanzierung eines Instituts über einem Zeithorizont von einem Jahr dar. Grundsätzlich sind die beiden Kennzahlen in der europäischen Umsetzung sowohl auf Einzel- als auch auf konsolidierter Ebene als Mindesterfordernis anzuwenden, wobei Subkonzerne/Einzelinstitute unter bestimmten Voraussetzungen per Waiver von der Erfüllung ausgenommen werden können.

Erfassung des Marktrisikos

Weitere Änderungen betreffen vor allem die bessere Erfassung des Marktrisikos. Dabei sollen bestimmte Geschäfte des Handelsbuches verschärften Regelungen unterworfen werden, woraus sich tendenziell ein Anstieg der risikogewichteten Aktiva ergeben wird. Des Weiteren wurden Anreize für die Abwicklung von Derivatgeschäften über eine zentrale Gegenpartei geschaffen und die Kosten für OTC-Geschäfte erhöht, um deren Attraktivität zu vermindern.

Nationale Umsetzung der BRRD in österreichisches Recht (BaSAG)

Das BaSAG trifft Regelungen für folgende drei Themenbereiche und Phasen:

die verpflichtende Erstellung von Sanierungsplänen durch die Banken und die Erstellung von Abwicklungsplänen durch die Abwicklungsbehörde samt Befugnissen zur Beseitigung von Abwicklungshindernissen (Vorbeugung);
die Möglichkeit für die Aufsichtsbehörden frühzeitig einzugreifen und damit verbundene zusätzliche Eingriffsbefugnisse (Frühintervention); sowie
die Einrichtung einer nationalen Abwicklungsbehörde und den ihr zur Verfügung stehenden Befugnissen und Abwicklungsinstrumenten (Abwicklung, siehe Einheitlicher Abwicklungsmechanismus).

Das BaSAG soll einen geordneten Marktaustritt von Banken gewährleisten ohne signifikante negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität, bei gleichzeitigem Schutz von Einlegenden und Kundinnen und Kunden sowie möglichst geringem Einsatz öffentlicher Mittel. Die Verpflichtung zur Erstellung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen sowie Frühinterventionsbefugnisse der FMA hatte der österreichische Gesetzgeber bereits teilweise vorweggenommen und im Bankeninterventions- und -restrukturierungsgesetz (BIRG) bzw. im BWG berücksichtigt. Diese waren an die Vorgaben der Richtlinie (BRRD) anzupassen und wurden in das BaSAG integriert.

Mit der Umsetzung der BRRD durch das BaSAG in österreichisches Recht wurde ein nationaler Rechtsrahmen für den Umgang mit Banken in Schieflage geschaffen (siehe dazu auch Einheitlicher Abwicklungsmechanismus). Die Bestimmungen zu Sanierungsplänen und Frühintervention richten sich an die Aufsichtsbehörden. Jene zu Abwicklung an die Abwicklungsbehörde.