Zahlungssystemaufsicht

Der Transfer von elektronischen Geldwerten über Zahlungssysteme kann sehr unterschiedlichen Zwecken dienen, die vom unbaren Bezahlen von Kleinstbeträgen an Automaten über die Abwicklung von sehr großen Geldbeträgen im Interbankzahlungsverkehr bis zur Durchführung von mit Wertpapiergeschäften im Zusammenhang stehenden Transaktionen reichen. Da das reibungslose Funktionieren der dafür erforderlichen Zahlungssysteme eine Grundvoraussetzung für die Finanzmarktstabilität darstellt, ist die Oesterreichische Nationalbank (OeNB) mit der Ausübung der Zahlungssystemaufsicht betraut.

In der Folge werden ein Überblick über die verschiedenen Arten von Zahlungssystemen geliefert und die Gründe für deren Beaufsichtigung durch Zentralbanken sowie die konkrete Aufsichtspraxis der OeNB dargelegt.

Beweggründe für die Zahlungssystemaufsicht (ZSA)

  • Zahlungssysteme erfüllen eine bedeutende Rolle für die Stabilität des Finanzsektors. Störungen des durch sie fließenden Geldkreislaufes könnten massive Auswirkungen haben, die von der Gefährdung einzelner Marktteilnehmer bis zur Destabilisierung des gesamten Finanzsystems – und damit des Vertrauens in die Währung – reichen. Typische Risiken im Zusammenhang mit Zahlungssystemen sind

    • das Kreditrisiko (ein Teilnehmer erfüllt seine Verpflichtungen nicht),
    • das Liquiditätsrisiko (ein Teilnehmer erfüllt seine Verpflichtungen nicht fristgerecht),
    • das Rechtsrisiko (Verträge erweisen sich als nicht durchsetzbar),
    • das technisch-operationelle Risiko (menschliches Versagen, IT-Probleme, terroristische Attacken, etc. verursachen einen technischen Systemzusammenbruch) sowie
    • das systemische Risiko (die Probleme eines Teilnehmers bzw. eines Zahlungssystems verursachen im Zuge einer Kettenreaktion Folgeprobleme bei anderen Zahlungssystemen bzw. im gesamten Finanzsystem).

    Die Aufsicht über die Sicherheit von Zahlungssystemen ist somit von grundlegender gesamtwirtschaftlicher Bedeutung und zählt daher auch zu den Kernaufgaben der Zentralbanken.

Rechtsgrundlage und Aufsichtsadressaten

  • Die Aufsichtstätigkeit der OeNB erfolgt im Rahmen der vom EZB-Rat definierten Aufsichtspolitik. Diese gründet sich auf Artikel 127 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie Artikel 3 und 22 der ESZB-Satzung und zielt v. a. darauf ab, möglichem Systemversagen vorzubeugen und die Effizienz und Sicherheit der Marktinfrastrukturen zu gewährleisten. Die rechtlichen Rahmenbedingungen auf europäischer Ebene sind auf der Website der EZB abrufbar.

    Die OeNB ist aufgrund des Nationalbankgesetzes (§ 44a NBG) zur Aufsicht über Zahlungssysteme verpflichtet. In der Funktion als Zahlungssystemaufsichtsbehörde ist sie verfassungsrechtlich weisungsfrei gestellt. Ihrem Gesetzesauftrag kommt die OeNB v.a. durch die detaillierte Überprüfung der zur Gewährleistung der Sicherheit der Zahlungssysteme getroffenen Vorkehrungen nach (Systemprüfungen); daneben sind im NBG insbesondere statistische Auskunftspflichten sowie eine allfällige Sanktionsermächtigung geregelt.

    Die Aufsichtsadressaten sind primär die Betreiber der Zahlungssysteme (siehe § 44a Abs. 5 NBG), da sie die zentrale Verantwortung für das Systemkonzept, die Aufbau- und Ablauforganisation, die Ordnungsmäßigkeit des laufenden Betriebes und die technische Sicherheit tragen.  Daneben unterliegen auch Teilnehmer an Zahlungssystemen der Zahlungssystemaufsicht (siehe § 44a Abs. 6 NBG). Dies betrifft im Wesentlichen Zahlungsdienstleister im Sinne des Zahlungsdienstegesetzes, die zur Einbringung von Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträgen in das jeweilige Zahlungssystem berechtigt sind.

Systemprüfungen

  • Die OeNB führt Systemprüfungen in routinemäßigen Abständen bzw. anlassbezogen durch. Dabei wird im Wesentlichen auf folgende Aspekte geachtet:

    • „Rechtliche Systemsicherheit“ (die Rechtsgrundlagen des Systems sollen klar definiert und gegenüber allen Beteiligten durchsetzbar sein),
    • „Finanzielle Systemsicherheit“ (alle am System Beteiligten sollen die sich aus dem Systembetrieb bzw. aus der Systemteilnahme ergebenden finanziellen Risiken kennen und beherrschen) sowie
    • „Organisatorische und technische Systemsicherheit“ (die Systeme sollen ein hohes Maß an Vertraulichkeit, Integrität und Verfügbarkeit gewährleisten und diesbezüglich dem jeweiligen Stand der Technik entsprechen).

    Im Falle festgestellter Defizite werden gemeinsam mit den Aufsichtsadressaten geeignete Lösungsmaßnahmen vereinbart, deren Umsetzung im Zuge von Follow up-Prüfungen überprüft wird. Zur Evaluierung der „Organisatorischen und technischen Systemsicherheit“ zieht die OeNB üblicherweise auch externe Sachverständige bei.

Zahlungssystemstatistik

  • Die OeNB beobachtet die laufende operative Tätigkeit der Systembetreiber und Teilnehmenden. Im Rahmen der Zahlungssystemstatistik werden in regelmäßigen Abständen quantitative bzw. qualitative Informationen an die OeNB gemeldet, was im Falle von Auffälligkeiten anlassbezogene Systemprüfungen zur Folge haben kann. Aus der Zahlungssystemstatistik abgeleitete Erkenntnisse von gesamtwirtschaftlicher Relevanz werden zudem halbjährlich im Finanzmarktstabilitätsbericht der OeNB publiziert.

Meldepflichten für Betreiber von Zahlungssystemen

  • Für die Tätigkeit der Zahlungssystemaufsicht ist es erforderlich, möglichst zeitnahe über Änderungen bei den beaufsichtigten Zahlungssystemen informiert zu werden. Vor diesem Hintergrund ist mit 14.01.2015 der neue § 44a Abs. 7a NBG in Kraft getreten. Danach sind Betreiber von Zahlungssystemen dazu verpflichtet, der OeNB die Aufnahme bzw. die Einstellung des Betriebs eines Zahlungssystems innerhalb von zwei Wochen schriftlich zu melden. Des Weiteren haben Betreiber von Zahlungssystemen der OeNB die Teilnehmer an ihren Zahlungssystemen zu melden sowie diesbezügliche Änderungen innerhalb von zwei Wochen schriftlich mitzuteilen. (Anmerkung: Die im Rahmen der Zahlungssystemstatistik bereits erfassten Zahlungssystembetreiber bzw. Teilnehmer sind der OeNB aufgrund der Gesetzesnovelle nicht noch einmal bekanntzugeben.)

    • Den o. a. Meldungen sind folgende Angaben anzuschließen:
      • Bei Aufnahme oder Einstellung des Betriebs eines Zahlungssystems: Name des Zahlungssystems, Name und Geschäftssitz des Betreibers des Zahlungssystems, Name, Geschäftssitz sowie Art der Teilnahme (z. B. direkter oder indirekter Teilnehmer) der Teilnehmer am Zahlungssystem.
      • Bei Teilnehmeränderungen: Name, Geschäftssitz sowie Art der Teilnahme (z. B. direkter oder indirekter Teilnehmer) des neuen bzw. des wegfallenden Teilnehmers.
    • Die diesbezüglichen Meldungen haben schriftlich per E-Mail an die Zahlungssystemaufsicht (ZSA) zu erfolgen.

Anerkennung von Systemen nach dem Finalitätsgesetz

  • Die Endgültigkeit der Zahlungen (Finalität) ist von entscheidender Bedeutung für jeden Zahlungsempfänger. Die diesbezügliche Rechtssicherheit wird durch das „Bundesgesetz über die Wirksamkeit von Abrechnungen in Zahlungs- sowie Wertpapierliefer- und -abrechnungssystemen“ (Finalitätsgesetz) geschaffen, das die Verringerung von rechtlichen Risiken für die Teilnehmer an nach diesem Gesetz „anerkannten“ Systemen bewirkt. Über anerkannte Systeme durchgeführte Transaktionen sind rechtlich wirksam und für Dritte verbindlich („final“). Die OeNB ist die zuständige Behörde für die Anerkennung von „Zahlungs- sowie Wertpapierliefer- und -abrechnungssystemen“ gemäß Finalitätsgesetz.

    (Stand Jänner 2015)