Eckpunkte der Aufsichtstätigkeit in Bezug auf die Hypo Alpe Adria (HAA)

Die wirtschaftliche Entwicklung und die in Bezug auf die Hypo Alpe Adria (HAA) in den vergangenen Jahren getroffenen Entscheidungen sind Gegenstand vieler öffentlicher Diskussionen. Am 2. Dezember 2014 wurde von der unabhängigen Untersuchungskommission zur transparenten Aufklärung der Vorkommnisse rund um die Hypo Group Alpe‐Adria unter Leitung von Frau Irmgard Griss ein Bericht vorgelegt, der die Rolle der Aufsicht erneut in den öffentlichen Fokus stellt.

Vor diesem Hintergrund ist es Ziel der Finanzmarktaufsicht (FMA) und Oesterreichische Nationalbank (OeNB), zu einer sachlichen Darstellung, Analyse und Aufarbeitung der Ereignisse beizutragen. Im Folgenden werden daher wesentliche Eckpunkte aus der Aufsichtstätigkeit von FMA und OeNB auszugsweise dargestellt und in einen Gesamtkontext mit der 2007/2008 ausgebrochenen Finanz- bzw. nachfolgenden Wirtschaftskrise gesetzt.

Die Rolle der Aufsicht

  • Wesentlich für das Verständnis der von FMA und OeNB gesetzten Aufsichtshandlungen ist vorab die Klärung der Frage, was denn eigentlich die Aufgabe der Aufsicht ist bzw. was die Aufsicht bewirken kann und wo die Grenzen sind. Dazu ist folgendes festzuhalten:

    • Die Rolle der Aufsicht – FMA und OeNB – ist gesetzlich festgelegt. 
    • Die FMA ist seit 2002 die zuständige Behörde für den Bankenaufsichtsbereich. Sie arbeitet dabei institutionell eng mit der OeNB zusammen. 
    • Im Rahmen der Aufsichtstätigkeit wird überwacht, ob ein Kreditinstitut die spezifischen bankaufsichtlichen Gesetze einhält. Ist das nicht der Fall, werden seitens der FMA entsprechende Maßnahmen gesetzt, die auf die Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustandes gerichtet sind, im Extremfall aber auch bis zu einem Entzug der Bankkonzession reichen können.
    • Die Ereignisse, die die Banken- und Finanzkrise ausgelöst haben, haben dramatisch vor Augen geführt, dass sowohl die gesetzlichen Anforderungen an die Banken als auch die behördlichen Eingriffsbefugnisse der Aufsicht – wie auch in anderen Staaten – unzureichend waren. Es wurden daher in der Folge auf internationaler Ebene insbesondere die Kapital- und die Liquiditätsbestimmungen deutlich verschärft. Zudem können die Aufsichtsbehörden nunmehr nicht erst bei bereits eingetretenen Gesetzesverletzungen handeln, sondern schon dann, wenn eine solche droht. Auch Eingriffe in Geschäftsmodelle der Banken sind nunmehr – anders als vor der Krise – möglich. Die Aufsicht kann somit früher handeln und verfügt über mehr Aufsichtsinstrumente als in der Vergangenheit.
    • Künftig wird die bisher national organisierte Bankenaufsicht im Euroraum auf einer Europäischen Ebene (Einheitlicher Aufsichtsmechanismus – Single Supervisory Mechanism „SSM“) wahrgenommen werden. Primär zuständig ist die EZB, die hier eng und arbeitsteilig mit den nationalen Aufsichten zusammen arbeiten wird. Da auf diese Weise künftig sämtliche Informationen über eine Bankengruppe – auch wenn sie in verschiedenen Ländern des Euroraums tätig ist – bei einer Stelle zusammenlaufen, sollte gerade bei grenzüberschreitend tätigen Banken künftig die Aufsicht noch effektiver werden. Aus diesem Grund unterstützen FMA und OeNB auch alle Initiativen, die darauf abzielen, dass möglichst viele Nicht-Euroraum EU-Staaten von der Möglichkeit eines freiwilligen Beitritts zum SSM Gebrauch machen.

    Welche Rolle und welche Aufgaben kommen der Aufsicht nicht zu?

    1. Die Aufsicht kann und darf nicht selbst eine Bank führen und kann auch keine Entscheidungen treffen, die der Geschäftsleitung und Eigentümern einer Bank vorbehalten sind.
    2. Die Aufsicht steht am Ende einer Kette an Kontrollinstanzen: Geschäftsleitung, Aufsichtsrat, Interne Revision, Wirtschaftsprüfer sind vorgelagerte Instanzen, auf deren Tätigkeit die Aufsicht aufbauen muss. Bei Landeshypothekenbanken kommen noch die Rechnungshöfe und die Landesaufsicht als zusätzliche Kontrollinstanzen hinzu. Dies entspricht der Gesetzeslage und wäre auch rein faktisch kaum anders zu lösen. Allein in Österreich gibt es rund 800 Kreditinstitute mit knapp 80 000 Angestellten, zahlreiche Kreditinstitute verfügen zudem über Tochterbanken im Ausland.

Der gesamtwirtschaftliche Rahmen seit dem Jahr 2000

  • Die ersten Jahre nach der Wende zum 21. Jahrhundert waren von einem positiven Wirtschaftsklima, einem niedrigen Zinsniveau, ausgeprägter Risikobereitschaft und einer Phase der Deregulierung vieler Wirtschaftsbereiche gekennzeichnet.

    Insbesondere in den für Österreich wichtigen Ländern in Zentral- und Osteuropa kam es zu einem wirtschaftlichen Aufholprozess und einer hohen Wachstumsdynamik. Österreichische Unternehmen tätigten in den östlichen Nachbarländern bzw. der CESEE-Region (Central, Eastern and Southeastern Europe) substanzielle Investitionen, von denen einerseits die Länder der Region, andererseits aber auch die österreichische Volkswirtschaft profitierte. Begleitet wurde diese Entwicklung vielfach durch die österreichischen Banken.

    Ab Mitte 2007 veränderte sich das Finanzmarktumfeld wesentlich. Ausgehend von der sog. Subprime-Krise in den USA manifestierte sich die beginnende weltweite Finanzkrise in einem Austrocknen der Geldmärkte. Mangelndes Vertrauen der Banken zueinander führte weltweit zu akuten Liquiditätsproblemen vieler Banken. Die Insolvenz der renommierten Investmentbank Lehman Brothers im September 2008 verschärfte die Krise und führte zu weiteren Zusammenbrüchen von Banken in den USA und Europa. Auf die Finanzkrise folgten eine Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise.

    Die für Österreich wichtige CESEE-Region wurde von der Finanz- und Wirtschaftskrise überproportional getroffen. Unter maßgeblicher österreichischer Mitwirkung wurde daher die sog. „Vienna Initiative“ initiiert: Durch ein Forum internationaler Akteure des öffentlichen und privaten Sektors wurden Notfallmaßnahmen zur Stabilisierung der Region entwickelt, die wesentlich zur Überwindung der Krise beigetragen haben. Heute ist die CESEE-Region insgesamt wieder als stabilisiert anzusehen. Im Unterschied zur Situation vor 2007/2008 ist die Lage der einzelnen Volkswirtschaften in CESEE nunmehr jedoch sehr differenziert zu betrachten: während es einigen Ländern wirtschaftlich gut geht, kämpfen andere noch mit den Nachwirkungen der Krise.

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  • Der Bankensektor unterstützte und beschleunigte das rasche Wachstum in CESEE, wobei es neben wirtschaftlich sinnvollen Investitionen (z. B. im Rahmen der Begleitung österreichischer Unternehmen bei ihrer Expansion in die Nachbarstaaten) auch zunehmend zu nicht-nachhaltigen Entwicklungen kam.

    Die Expansion der Hypo Alpe Adria
    Auch die HAA war hier sehr aktiv. Mit der Übernahme der Vorstandsfunktion durch Wolfgang Kulterer im Jahr 1992 begann die damals im Eigentum des Landes Kärnten stehende HAA ihre Expansion mit Gründungen von Tochterbanken und Leasinggesellschaften in den Balkanstaaten. Die Bank hatte 2000 eine Bilanzsumme von rund 5,4 Mrd EUR, acht Jahre später hat sich das Volumen beinahe verachtfacht. Diese Expansion war nicht singulär. Viele der in der CESEE-Region aktiven Banken weiteten ihr Geschäft in der Region massiv aus. Bei der HAA zeigte sich jedoch Mitte der 2000er-Jahre, dass die internen Prozesse und Risikomanagementverfahren mit der raschen Expansion nicht Schritt gehalten hatten. Die Bonität der Schuldner wurde nur unzureichend berücksichtigt, vielmehr wurde auf Sicherheiten (Grundstücke etc.) gesetzt (sog. „asset-based Lending“), die allerdings durch die Krise an Wert verloren bzw. sich teilweise auch aus sonstigen Gründen als nicht werthaltig erwiesen (z.B. fehlende Grundbucheintragungen, Grundstücke ohne Zufahrt etc.). Zusätzlich kam es – was allerdings erst später erkennbar wurde – noch zu kriminellen Machenschaften.

    Eine der Lehren aus den Ereignissen rund um die HAA war, dass ein zu rasches  Kreditwachstum zu Problemen führen kann. Um u. a. zu verhindern, dass sich andere österreichische Banken in möglichen künftigen Boom-Phasen erneut an einem überhitzten Kreditwachstum beteiligen, haben FMA und OeNB 2011/2012 das sog. Nachhaltigkeitspaket verabschiedet. Dieses sieht vor, dass die österreichischen Großbanken ihren lokalen Tochterbanken nicht mehr (weitgehend) uneingeschränkt Liquidität für Neukreditvergaben zur Verfügung stellen dürfen. Darüber hinaus wurde zwischenzeitlich die aufsichtliche Toolbox gegenüber der Vorkrisenzeit erweitert, sodass die Aufsicht heute frühzeitig präventive Maßnahmen gegen unverhältnismäßige Entwicklungen setzen kann.

  • Die österreichischen Banken waren, ebenso wie die CESEE-Märkte, durch den Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise ebenfalls überproportional getroffen. Dies zeigt sich deutlich an einem Vergleich der Aktienkurse der österreichischen Banken mit der Kursentwicklung anderer Banken des Euroraums.

  • Doch nicht nur die Banken waren von der Krise betroffen, auch die Kreditwürdigkeit der Republik Österreich wurde phasenweise in Zweifel gezogen. So meinte etwa der Wirtschaftsnobelpreisträger Paul Krugman im April 2009 unberechtigterweise, dass Österreich der nächste Staat sei, der in die Pleite schlittern könnte. Der als Indikator für das Ausfallsrisiko geltende Credit Default Swap-Spread für Österreich war vorübergehend in der Größenordnung jener für Spanien, Italien und Portugal – und damit von Ländern, die in der auf die Finanz- und Wirtschaftskrise folgenden Staatsschuldenkrise unter Druck kamen bzw. teilweise auf europäischer Ebene Unterstützungsmaßnahmen beantragen mussten.

  • Insgesamt fiel die Verstaatlichung der HAA somit in eine volkswirtschaftlich äußerst fragile Zeit, in der insbesondere die CESEE Region sowie die dort tätigen internationalen Banken, viele davon aus Österreich, unter verstärkter Beobachtung der Finanzmärkte standen. Heute gehört Österreich zu jenen Ländern des Euroraums mit den besten Beurteilungen durch die großen Ratingagenturen.

Was haben FMA und OeNB bis zur Notverstaatlichung getan?

    • Die OeNB hat nach der Jahrtausendwende im Auftrag der FMA mehrere anlass- bzw. themenbezogene Vor-Ort-Prüfungen bei der HAA durchgeführt, auf die seitens der FMA mit aufsichtlichen Schritten reagiert wurde:  Im Jahr 2006 deckte die Aufsicht das volle Ausmaß der sog. SWAP-Verluste auf (Verluste aus Swapgeschäften, die ihrer ökonomischen Natur Währungsoptionen entsprachen, wurden in den Bilanzen der Bank falsch abgebildet, sodass der Wirtschaftsprüfer 2006 sein Testat widerrief). Noch während aufrechter Vor-Ort-Prüfung wurden einschneidende aufsichtliche Schritte gesetzt. Es wurden Maßnahmenbescheide erlassen sowie ein Geschäftsleiterqualifikationsverfahren eingeleitet, das letztlich zum Rücktritt von CEO Wolfgang Kulterer und seines Stellvertreters Günter Striedinger im Juli 2006 führte. Weiters wurde eine Sachverhaltsdarstellung bei der Staatsanwaltschaft eingebracht, aus der strafrechtliche Konsequenzen resultierten. Die nachfolgende Bestellung von Dr. Kulterer zum Vorsitzenden des Aufsichtsrates konnte aufgrund der damaligen Gesetzeslage seitens der Aufsicht nicht verhindert werden.  
    • In mehreren Prüfungen und Analysen hat die Aufsicht Schwächen bei der Kreditvergabe und im Risikomanagement der HAA massiv kritisiert. Die HAA sagte daraufhin zu, mit externen Beratern ein völlig neues Risikomanagement auszuarbeiten und zu implementieren. Dieser Prozess wurde durch die Übernahme der HAA durch die Bayerische Landesbank (Mai 2007) gestoppt. Diese legte einen umfassenden Aktionsplan zur Verbesserung des Risikomanagements der HAA vor und sagte insbesondere zu, ihr eigenes Konzernrisikomanagement auf die HAA auszurollen. Auch dieser Prozess kam aufgrund der Notverstaatlichung im Dezember 2009 nicht zum Abschluss.
    • Weiters wurden im Zuge der ersten akkordierten grenzüberschreitenden Vor-Ort-Prüfung, die gemeinsam mit ausländischen Schwesterbehörden durchgeführt wurde, unzulässige Eigenmittelkonstruktionen aufgedeckt, die noch während aufrechter Prüfung durch die HAA bereinigt wurden.
    • Aufgrund des massiven Drucks der Aufsicht, die Eigenkapitalbasis der HAA zu stärken, suchten die damaligen  Eigentümer der Bank einen strategischen Partner mit Bankhintergrund, der schließlich in der Bayerische Landesbank gefunden wurde. Nach dem mehrheitlichen Erwerb der HAA durch die Bayerische Landesbank wurde von dieser zugesagt, für eine ausreichende Kapitalausstattung der Bank und ein adäquates Risikomanagement zu sorgen. Aufgrund der angespannten Kapitalsituation der Bank wurde im 2. Halbjahr 2008 ein Kapitaladäquanzverfahren eingeleitet. Seitens der Bayerischen Landesbank wurde bekräftigt, dass nötigenfalls Kapital zugeführt wird, was mit einer Kapitalerhöhung in Höhe von 700 Mio EUR schließlich auch geschah. Zudem stellte die Republik Österreich im Wege des Bankenhilfspaketes Ende 2008 Partizipationskapital in Höhe von 900 Mio EUR zur Verfügung.   

    Faktum ist allerdings auch, dass die Bankaufsicht vielfach im Nachhinein feststellen musste, dass von der Bank vorgelegte sowie in Managementgesprächen geschilderte Zahlen nicht das tatsächliche Bild widergaben und somit die Aufsichtskette – Management, Interne Revision, Aufsichtsrat, Wirtschaftsprüfer, Staatskommissär und letztlich auch der Kärntner Landesrechnungshof – nicht ausreichend über den tatsächlichen Zustand informiert war. Zudem zeigte sich später, dass die zugesagten Verbesserungsmaßnahmen im Risikomanagement – nicht zuletzt bedingt durch mehrere Eigentümerwechsel – nicht entsprechend umgesetzt und im operativen Betrieb angewendet wurden.

Warum beurteilte die OeNB die HAA im Dezember 2008 mit „not-distressed“?

  • Im Herbst 2008 wurden europaweit von vielen Staaten Bankenhilfspakete geschnürt. Zahlreiche Banken mussten vor dem unmittelbaren Zusammenbruch gerettet werden. Ziel war es dabei, die Funktionsfähigkeit des Bankensystems als Blutkreislauf der Wirtschaft zu erhalten, einen Einbruch in der Kreditvergabe zu vermeiden und Einleger zu schützen. Auch in Österreich wurde ein solches Bankenpaket beschlossen, und mehrere Banken – unter ihnen die HAA – beantragten die Gewährung von Unterstützungsmaßnahmen.

    In diesem Zusammenhang wurde die OeNB kurzfristig seitens des BMF ersucht, für Zwecke des EU-Beihilfenrechts eine Stellungnahme in Bezug auf die beantragte Gewährung von Partizipationskapital abzugeben. Basis für die Stellungnahme waren sämtliche Informationen der OeNB aus der laufenden Analyse und den durchgeführten Vor-Ort-Prüfungen sowie zusätzliche Erkenntnisse aus dem seitens der Bank übermittelten Dokumentationspaket zur wirtschaftlichen Lage der Bank, das glaubhaft Verbesserungsmaßnahmen im Risikomanagement und einen erfolgreichen Bereinigungsprozess des Kreditportfolios vermittelte. Des Weiteren wurden der Stellungnahme die Ausführungen des Wirtschaftsprüfers zugrunde gelegt.

    Inhaltlich kam die OeNB im Rahmen ihrer Stellungnahme u. a. zum Ergebnis, dass die HAA jedenfalls als systemrelevant zu qualifizieren ist und die gesetzlichen Voraussetzungen (§ 1 Finanzmarktstabilitätsgesetz) für eine Unterstützungsmaßnahme vorliegen. Anhand der Kriterien, die die Europäische Kommission für die Beurteilung staatlicher Beilhilfemaßnahmen an Banken definiert hatte, wurde die HAA „nicht als „distressed“ im Sinne unmittelbar erforderlicher Rettungsmaßnahmen“ beurteilt. Maßgeblich für diese Beurteilung war, dass die Bayerische Landesbank eine Kapitalerhöhung in Höhe von 700 Mio EUR durchgeführt hatte und die Bank damit die gesetzlichen Mindesteigenmittelquoten erfüllte; ohne diese Kapitalmaßnahme wäre die Bank als „distressed“ zu beurteilen gewesen (dies wurde seitens der OeNB im Frühjahr 2009 nochmals explizit klargestellt). Zusätzlich hatte die Bank auch kein akutes Liquiditätsproblem. Damit unterschied sich die Lage der HAA grundlegend von der Situation einer Reihe anderer europäischer Banken, die im Herbst 2008 in Blitzaktionen vor dem unmittelbaren Zusammenbruch gerettet werden mussten.

    Anzumerken ist, dass die Frage, ob eine Bank nach den Kriterien der Europäischen Kommission als „sound“ oder als „distressed“ eingestuft wird, nicht bedeutet, dass in letzterem Fall keine staatliche Unterstützung gewährt hätte werden können. Die Kommission hat damit der Tatsache Rechnung getragen, dass während der Krise Banken aufgrund ihrer Systemrelevanz auch dann, wenn sie als distressed zu qualifizieren waren, aufgrund der Auswirkungen, die ihre Nichtrettung auf das Finanz- und Wirtschaftssystem gehabt hätte, gerettet werden mussten. In diesem Sinne hatten auch die Wirtschafts- und Finanzminister der EU im Oktober 2008 verkündet: „… Wir sind übereingekommen, die systemrelevanten Finanzinstitute zu stützen. Wir verpflichten uns alle, sämtliche erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Solidität und Stabilität unseres Bankensystems zu stärken und die Einlagen der Sparer zu schützen. …“ Im Fall der HAA war die Systemrelevanz unzweifelhaft gegeben. Die Bedeutung der Unterscheidung zwischen „sound“ und „distressed“ lag somit im Wesentlichen in der Frage, zu welchen Konditionen die staatlichen Unterstützungsmaßnahmen gewährt werden können.

Weshalb war die Verstaatlichung der HAA notwendig?

  • Ab Mitte des Jahres 2009 zeigte sich, dass die von der Bank bzw. der damaligen Eigentümerin Bayerische Landesbank zugesagten Verbesserungen in den Prozessen und der Datenqualität nicht eingetreten waren, die noch kurz zuvor dargelegten Prognosen und Planrechnungen nicht halten werden und ein neuerlicher Kapitalbedarf droht. In Abstimmung mit der Aufsicht wurde daher seitens der Bank beschlossen, ein umfassendes Asset Screening durch eine externe Wirtschaftsprüfungsgesellschaft zu beauftragen, in dessen Rahmen die Kreditportfolien der Bank mehrere Monate lang überprüft wurden. Gleichzeitig prüfte die Aufsicht vor Ort.

    Im November 2009 teilte die HAA schließlich mit, dass aufgrund des Asset Screenings ein massiver Wertberichtigungsbedarf erforderlich sein wird, ein hoher Jahresverlust zu erwarten und ein hoher zusätzlicher Kapitalbedarf gegeben ist. Die Bayerische Landesbank erklärte sich – entgegen vorheriger Zusagen – jedoch nicht mehr bereit, die HAA mit Eigenkapital zu unterstützen. Zusätzlich kam es zu einer sukzessiven Verschlechterung der Liquiditätslage der Bank und einer zunehmenden Gefahr für die Erfüllung der Verpflichtungen der HAA gegenüber ihren Gläubigern.

    Da die Bayerische Landesbank und der Freistaat Bayern jeglichen weiteren Kapitalzuschuss verweigerten, bestanden die Handlungsalternativen nur noch in der Insolvenz oder der Notverstaatlichung der Bank. In Verhandlungen zwischen dem Bund und den Eigentümern wurde am Morgen des 14. Dezember 2009 schließlich die Notverstaatlichung beschlossen. Dafür waren letztlich folgende Gründe ausschlaggebend:  

    1. Die HAA war im Dezember 2009 weiterhin als systemrelevant zu beurteilen:

      - Es gab eine starke Verflechtung mit anderen österreichischen Banken.

      - Die HAA war die fünftgrößte österreichische Bankengruppe (konsolidierte Bilanzsumme 43,4 Mrd EUR im September 2009).

      - Die HAA hatte große Bedeutung in Südosteuropa (Marktanteile 10 % in Kroatien, 20 % in Bosnien-Herzegowina, 17 % in Montenegro, 6 % in Serbien).
    2. Die möglichen Auswirkungen einer Insolvenz der HAA wurden als gravierend angesehen:

      - Die Haftungen des Landes Kärnten betrugen knapp 20 Mrd EUR, wären unmittelbar schlagend geworden und hätten vom Land Kärnten nicht bedient werden können.

      - Eine Insolvenz hätte zu erheblichen Auswirkungen auf den österreichischen Hypothekenbankensektor sowie Belastungen für die anderen Sektoren geführt.

      - Eine Insolvenz hätte das Radar der internationalen Finanzmärkte zurück auf die CESEE Region gelenkt und die gerade erst unter Mithilfe des IWF, der Weltbank, der Europäischen Kommission und der EBRD erfolgte Stabilisierung dieser Länder, von der Österreich stark profitiert hat, gefährdet.

      - Es wäre voraussichtlich zu Ring-Fencing-Maßnahmen der lokalen Aufsichtsbehörden in Südosteuropa gekommen, mit negativen Auswirkungen auf die Vermögenswerte der HAA sowie für die AT-Großbanken mit starker Präsenz in SEE.
    3. Es gab  kein geeignetes Insolvenzrecht für Banken.
    4. Ein Konkurs hätte möglicherweise in der gesamten Region (und darüber hinaus) negative Effekte auf die Stabilität des Bankensektors gehabt. So wurden seitens der Europäischen Zentralbank Befürchtungen geäußert, dass mit einem HAA-Konkurs eine negative Spirale in Gang gesetzt werden könnte, die einen massiven volkswirtschaftlichen Schaden in diesen Regionen verursachen könnte.

    Insgesamt wäre durch eine Insolvenz ein beträchtlicher Schaden für die österreichische Volkswirtschaft zu erwarten gewesen. Die Republik Österreich erklärte sich daher am 14. Dezember 2009 bereit, die HAA zu einem symbolischen Betrag von 4 Euro zu übernehmen. Zugleich wurden auch Beiträge durch die bisherigen Eigentümer vereinbart. Die Bayerische Landesbank leistete einen Beitrag in der Höhe von 825 Mio EUR, die GRAWE in der Höhe von 30 Mio EUR und das Land Kärnten leistete einen Beitrag in der Höhe von 200 Mio EUR. Zusätzlich wurden auch Maßnahmen im Bereich der Liquiditätsbereitstellung vereinbart. Die Aufsicht war im Zuge der Verstaatlichung in die Beurteilung der Lage der Bank involviert und stellte hier entsprechende Informationen zur Verfügung. Die konkreten Vertragsverhandlungen selbst fanden in weiterer Folge zwischen Bund und Alteigentümern – ohne Vertreter der Aufsicht – statt.

Was geschah nach der Verstaatlichung?

  • Nach der Verstaatlichung nahm die Republik Österreich als neue Eigentümerin der HAA  Verhandlungen im Rahmen des Beihilfeverfahrens mit der Europäischen Kommission auf. Ende Juni 2013 wurde ein finaler Restrukturierungsplan an die Europäische Kommission übermittelt. Mit Beschluss der Europäischen Kommission vom 3. September 2013 wurde der Umstrukturierungsplan genehmigt. Der Beschluss umfasst die Genehmigung aller bisherigen staatlichen Beihilfen für die HAA, künftigen Kapitals für die Abwicklung der HAA in der Höhe bis zu 5,4 Mrd EUR sowie künftiger Liquidität für die Abwicklung der HAA in der Höhe bis zu 3,3 Mrd EUR. Laut Plan sind die marktfähigen Teile der Bank zu verkaufen, während die verbleibenden, nicht rentablen Teile in einem geordneten Prozess abgewickelt werden sollen. Die österreichische Tochterbank wurde bereits verkauft, das Netzwerk der südosteuropäischen Banken soll bis spätestens Mitte 2015 veräußert werden.

    Auf Ersuchen des Bundeskanzlers und des Vizekanzlers der österreichischen Bundesregierung wurde die „Task Force Hypo Alpe-Adria-Bank“ (Task Force) konstituiert. Ihre Aufgabe war die Aufbereitung von Handlungsmöglichkeiten für die Entwicklung und Verwertung von problematischen Assets der HAA-Gruppe, insbesondere von Möglichkeiten für eine Abbaueinheit und die Unterstützung der diesbezüglichen Entscheidungsfindung.

    Im März 2014 bekannte sich die Bundesregierung – basierend auf den Empfehlungen der Task Force – zur Umsetzung einer Abwicklungslösung in Form einer staatlichen Kapitalgesellschaft. Die Südosteuropa-Beteiligungen sollen im Zuge dieser Lösung bis Mitte des Jahres 2015 verkauft werden. Die Rest-HAA mit einem Volumen von rd. 18 Mrd EUR soll als Abbauvehikel ohne Banklizenz in Form einer GmbH abgewickelt werden. In der gewählten Abwicklungsvariante sollen auch die Forderungen der Bayerische Landesbank gegenüber der HAA in der Höhe 2,3 Mrd EUR gemäß österreichischem Eigenkapitalersatzgesetz (EKEG) mit einer Rückzahlungssperre behaftet bleiben und von der Bayerische Landesbank und den anderen Alteigentümern ein Beitrag eingefordert werden.

    Seitens der OeNB wurde bereits unmittelbar nach der Verstaatlichung vorgeschlagen, eine Art Abwicklungsbankmodell zu implementieren, bei dem der gute Teil weitergeführt und die anderen Teile abgewickelt werden. Diese Anregung wurde in den Folgejahren mehrfach vorgebracht. Das im Frühjahr 2014 von der Bundesregierung beschlossene Abbaumodell, das die Übertragung des SEE-Netzwerkes auf eine neu zu gründende SEE-Holding und den Abbau der restlichen Bank in einer Abwicklungseinheit ohne Banklizenz vorsieht, entspricht einer Weiterentwicklung dieses Grundgedankens.

    Bis zur Umsetzung des Abbaumodells unterliegt die HAA trotz der Verstaatlichung im Jahr 2009 weiterhin zwingend dem Bankwesengesetz, sie wird daher entsprechend beaufsichtigt und muss auch alle gesetzlichen Anforderungen erfüllen. Vor diesem Hintergrund wurde die HAA auch nach der Verstaatlichung regelmäßig geprüft. Dabei zeigte sich, dass erst durch die Einleitung von seitens der Aufsicht geforderten Verbesserungen in den Risikomanagementprozessen das wahre Ausmaß der Risiken sichtbar wurde. Gleichzeitig erschwerte die verschlechterte wirtschaftliche Lage in Südosteuropa die Bemühungen um eine Stabilisierung und führte zu zusätzlichen Wertberichtigungserfordernissen.

    Die Aufsicht beurteilte seit 2011 im Rahmen von jährlichen grenzüberschreitenden Entscheidungsverfahren (sog. JRAD-Verfahren) gemeinsam mit den übrigen zuständigen EWR-Behörden die Angemessenheit der Eigenmittelausstattung  auf konsolidierter Ebene. Dabei wurde regelmäßig ein zusätzlicher Kapitalbedarf festgestellt, basierend darauf wurden entsprechende Bescheide zur Sicherstellung der Einhaltung der aufsichtlichen Normen erlassen.

    Seit der Verstaatlichung bis Ende des Jahres 2013 konnte die Bilanzsumme der HAA von rd. 41 Mrd EUR auf rd. 26 Mrd EUR verringert werden. Die Haftungen des Landes Kärnten wurden von rd. 20 Mrd EUR auf rd. 12 Mrd EUR reduziert

Weshalb haben sich FMA und OeNB im Rahmen der Hypo Task Force für einen geordneten Abbauprozess und gegen eine Insolvenz der HAA ausgesprochen?

  • Anfang März 2014 wurden seitens Gouverneur Prof. Dr. Nowotny als (seit Ende Februar 2014) Vorsitzendem der Hypo Task Force die finalen Ergebnisse der Arbeiten vorgelegt. Empfohlen wurde für den Abbauteil eine Anstaltslösung in Form einer deregulierten Kapitalgesellschaft ohne generelle Staatshaftung, die SEE-Tochterbanken sollten separiert bzw. verkauft werden. Dieses Modell soll die betriebswirtschaftlichen Kosten möglichst gering halten, Risiken bei den bisherigen Gläubigern belassen und eine bestmögliche Verwertung der Assets ermöglichen. Zudem bleiben die volkswirtschaftlichen Auswirkungen kalkulierbar. Im Ministerrat wurde beschlossen, dieser Empfehlung – ergänzt um weitere Elemente und Begleitmaßnahmen – zu folgen.

    Das Szenario einer Insolvenz wurde, als eine von mehreren Handlungsoptionen, ebenfalls evaluiert, von der Task Force jedoch nicht als empfehlenswert beurteilt. Dies entspricht auch der Sicht von FMA und OeNB. Jene Gründe, die schon in der Vergangenheit gegen eine Insolvenz gesprochen haben, bestehen in weiten Teilen auch heute noch:

    • Die Ausfallsbürgschaften des Landes Kärnten, die sich zwar zwischenzeitlich verringert haben, haben noch immer ein Ausmaß von rund 12 Mrd EUR und könnten damit vom Land Kärnten nicht getragen werden. Konsequenz wäre eine Insolvenz des Landes Kärnten.
    • Bei der Insolvenz wären Verwertungserlöse potentiell niedriger als bei einer strukturierten Abbaueinheit.
    • Tiefgreifende Maßnahmen der lokalen Aufsichtsbehörden („Ring-Fencing“) wären als sehr wahrscheinlich anzunehmen und hätten in weiterer Folge zu Abschreibungen auf Beteiligungsbuchwerte und Refinanzierungslinien – und damit weiteren Verlusten – geführt.
    • Zusätzlich wäre es potentiell zu erheblichen Zweitrundeneffekten gekommen, die nicht zuletzt dadurch bedingt wären, dass die HAA nicht „irgendeine Bank“ ist, sondern im Eigentum des Bundes steht:

      - Der Ausfall einer Bank in staatlichem Eigentum könnte die Glaubwürdigkeit der Republik im Umgang mit ihrem Eigentum massiv beeinträchtigen und zu einem Reputationsverlust Österreichs führen. Dies wäre mit unabsehbaren Risiken und Folgewirkungen verbunden.

      - Es käme zu Abschreibungen bei Banken und Unternehmen, die Forderungen gegenüber dem Land Kärnten haben; für die Banken würden sich auch höhere Erfordernisse im Rahmen der Eigenmittelunterlegung ergeben.

      - Forderungen des Bundes gegenüber Kärnten im Rahmen der sog. Rechtsträgerfinanzierung wären weitgehend uneinbringlich.

      - Forderungen der Pfandbriefstelle der Landeshypothekenbanken würden schlagend, die von anderen Mitgliedsinstituten bzw. ggf. auch den dahinter stehenden Bundesländern getragen werden müssten.

      - Die Bonität Österreichs, der Bundesländer und aller Unternehmen in öffentlichem Eigentum würde neu bewertet. Eventuell folgende Rückstufungen des Ratings könnten die Refinanzierung mittel- bis langfristig verteuern. Betroffen könnten auch die österreichischen Banken sein, deren Refinanzierung sich wahrscheinlich ebenfalls verteuern würde. Hinweise darauf gab es immer wieder in Kommentaren von Ratingagenturen. Konkrete Auswirkung hatte dies bereits um die Jahreswende 2008/09, als die Unsicherheiten im Markt über das Exposure der Banken in Osteuropa zu einer massiven Erhöhung der Zinsen für österreichische Bundesanleihen führten.

      - Landesbehaftete Anleihen gelten als mündelsichere Anlageform.

    Aus oben genannten Gründen hat sich die Aufsicht im konkreten Fall der HAA für das beschriebene Modell des geordneten Abbaus ausgesprochen. Eine Insolvenz der HAA wäre ein Experiment gewesen, dessen Kosten und Risiken aufgrund der Eigentümerschaft des Bundes und den hohen Ausfallsbürgschaften des Landes Kärnten kaum abzuschätzen gewesen wären. Gleichzeitig forderte die Aufsicht seit Jahren ein adäquates Banken- und Restrukturierungsgesetz mit geeigneten Abwicklungsmöglichkeiten und einer Beitragsleistung der Eigentümer und Gläubiger. Auf EU-Ebene werden derzeit maßgebliche Schritte in diese Richtung gesetzt, die beginnend mit 2015 in den einzelnen Mitgliedstaaten umzusetzen sind.

Die Stellungnahme der OeNB zum geplanten Hypo-Alpe-Adria Sanierungsgesetz (HaaSanG)

  • Unter folgendem Link finden Sie die Stellungnahme der OeNB zum oben angegebenen Gesetz. Der Inhalt dieses Briefes wurde auch dem medienöffentlichen Finanzausschuss des österreichischen Nationalrats am 24. Juni 2014 zur Kenntnis gebracht.

  • Stellungnahme der OeNB zum geplanten HaaSanG (PDF, 0,3 MB)