Theoretische und empirische Analysen zeigen, dass Zentralbankunabhängigkeit der Gewährleistung von Preisstabilität förderlich ist. Nach Artikel 130 AEUV darf bei der Wahrnehmung der ihnen übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten weder die EZB noch eine NZB noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen oder Einrichtungen der Gemeinschaft, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten haben diesen Grundsatz zu beachten und dürfen nicht versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der EZB zu beeinflussen. Es gibt noch weitere Vorkehrungen zur Wahrung der Unabhängigkeit des Eurosystems und der Beschlussorgane der EZB. Artikel 101 des EG-Vertrags verbietet die Finanzierung des Staates durch das ESZB. Die EZB hat ihren eigenen Haushalt, und ihr Kapital wird von den NZBen des Euroraums gezeichnet und eingezahlt. Lange Amtszeiten der Mitglieder des EZB-Rats, Schutz vor vorzeitiger Abberufung und die Vorschrift, dass Mitglieder des EZB-Direktoriums nicht wieder ernannt werden können, tragen ebenfalls dazu bei, eine potenzielle politische Einflussnahme auf die einzelnen Mitglieder der EZB-Beschlussorgane zu vermeiden.
Die ökonomische Theorie offeriert zur Begründung der Existenz unabhängiger Notenbanken mehrere Erklärungsansätze. Ein erster stellt die Fragen nach dem Stellenwert der Geldpolitik im gesamten Instrumentarium der Wirtschaftspolitik, nach dem Ziel der Geldpolitik und danach, wie eng daher die für die Geldpolitik zuständige Behörde mit den anderen Trägern der Wirtschaftspolitik verbunden sein soll. Diese Sichtweise betrachtet die institutionelle Ausgestaltung der Notenbank als Instrument zur Erreichung wirtschaftspolitischer Ziele. Ein zweiter Ansatz untersucht, warum der Grad der Notenbankunabhängigkeit zwischen einzelnen Ländern und in verschiedenen Epochen variiert. In dieser Sichtweise ist die Notenbank also eine „endogene“ Variable, die durch andere Entwicklungen erklärt wird, selbst aber keine erklärende Variable darstellt. Ein dritter Ansatz untersucht, wie der institutionelle Status von Notenbanken und verschiedene andere weltwirtschaftliche, gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen einander – im Sinne von Feedback-Mechanismen – beeinflussen.
1. Zentralbankunabhängigkeit als Instrument zur Erreichung wirtschaftspolitischer Ziele
Eine erste Begründung für die „Ausgliederung“ der Geldpolitik aus der unmittelbaren Regierungsgewalt wurde von seiten der Public-choice-Theorie gebracht. Da Politiker wiedergewählt werden wollen, so die Argumentation, haben sie einen Anreiz, vor der nächsten Wahl die Wirtschaft anzukurbeln. In dem Maße, in dem sie dabei die Wirtschaft über ihr Produktionspotential hinaus stimulieren, heizt diese Politik die Inflation an. Nach der nächsten Wahl resultiert dann die Notwendigkeit wirtschaftsdämpfender Maßnahmen. Das Ergebnis dieser Anreizstruktur sind sogenannte „politische Konjunkturzyklen“ (vgl. Nordhaus (1975)[1]). Der Anreiz zur kurzfristigen monetären Expansion wird auch dadurch genährt, daß die Inflationswirkungen der Geldpolitik erst mit einer Verzögerung von bis zu zwei Jahren – und damit nach der nächsten Wahl – voll durchschlagen. Es stellt sich daher die Frage, wie diese verzerrenden Anreizstrukturen korrigiert werden können. Die Selbstbindung an fixe geldpolitische Regeln stellt eine Möglichkeit dar. Die andere Möglichkeit ist die Ausgliederung an eine nicht dem Erfordernis der Wiederwahl unterliegende Behörde, an eine unabhängige Zentralbank.
Das Verständnis makroökonomischer Wirkungszusammenhänge und der Rolle der Geldpolitik wurde auch dadurch verbessert, daß die Reaktionsmuster der Wirtschaftssubjekte nicht länger als fix, sondern als durch die – laufende und erwartete – Wirtschaftspolitik selbst beeinflußbar erkannt wurden. Seitdem wird die Geldpolitik als „strategisches Spiel“ zwischen geldpolitischer Behörde einerseits und anderen Teilnehmern am Wirtschaftsprozeß (Unternehmen, Gewerkschaften), mitunter aber auch der Regierung als fiskalpolitischer Behörde, aufgefaßt. Den entscheidenden Durchbruch für die theoretische Begründung der Vorteilhaftigkeit unabhängiger Notenbanken brachten zwei Beiträge von Kydland und Prescott (1977)[2] und von Barro und Gordon (1983)[3]. Darin wurde gezeigt, daß ein nicht regelgebundener Geldpolitiker einen Anreiz habe, entgegen vorheriger Ankündigung die Wirtschaft über ihr Potential hinaus zu stimulieren. Rationale Wirtschaftssubjekte würden ein derartiges Verhalten jedoch antizipieren, da sie die Anreizstruktur des Geldpolitikers kennen, und in ihrem Preis- und Lohnsetzungsverhalten berücksichtigen. Die angekündigte stabilitätsorientierte Politik würde daher unter einem inhärenten Glaubwürdigkeitsmanko leiden, mit der Folge, daß die Inflation – ohne positive realwirtschaftliche Effekte – über ihrem bei Abwesenheit des Glaubwürdigkeitsproblems liegenden sozialen Optimum liegt.
Für dieses „Zeitinkonsistenzproblem“ wurden verschiedene Lösungsmöglichkeiten vorgeschlagen. Eine erste ist die Bindung an einen verläßlichen externen Anker. Viele kleine offene Volkswirtschaften – nicht zuletzt Österreich und diverse andere Länder der Europäischen Union – haben in den letzten zwei Jahrzehnten von dieser Option erfolgreich Gebrauch gemacht. Für große Länder bieten sich prinzipiell zwei Optionen an: einerseits die Bindung der Geldpolitik an eine fixe Regel. Diese Option hatte jedoch den erheblichen Nachteil, die nach dem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems eben erst gewonnene geldpolitische Flexibilität bei der Reaktion auf wirtschaftliche Schocks wieder aufzugeben. Daher wurde die Delegation der Geldpolitik an unabhängige, dem Ziel der Preisstabilität verpflichtete Notenbanken allgemein als geeignete institutionelle Antwort auf den ansonsten nicht auflösbaren Trade-off zwischen Glaubwürdigkeit und – in Grenzen – Flexibilität präferiert. Die Notenbank ihrerseits würde ihre im Vergleich mit der Regierung höhere Glaubwürdigkeit einerseits daraus beziehen, daß ihre Manager „konservativer“ seien (d. h. dem Ziel der Preisstabilität im Verhältnis zu anderen wirtschaftspolitischen Zielen, wie Wachstum und Beschäftigung, eine höhere Priorität beimäßen). Alternativ oder ergänzend dazu kann die Stabilitätsorientierung der unabhängigen Notenbank auch durch die explizite Festlegung des vorrangigen Ziels der Preisstabilität in der Zentralbanksatzung sowie in den Dienstverträgen der Notenbankleitung erfolgen.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß die Idee einer unabhängigen Notenbank darin begründet ist, daß (1) Preisstabilität als langfristige Rahmenbedingung für eine positive Wirtschaftsentwicklung angesehen wird; daß (2) Preisstabilität langfristig nicht gegen Wachstum und Beschäftigung abtauschbar ist; und daß (3) unabhängige Notenbanken am besten in der Lage sind, Inflationserwartungen glaubwürdig stabil auf niedrigem Niveau zu halten. Im günstigsten Fall ist es einer unabhängigen Notenbank, die aufgrund ihrer langjährigen Stabilitätspolitik das Vertrauen der Bevölkerung genießt, besser möglich, ihre Geldpolitik kurzfristig flexibel zu handhaben, ohne dabei die Glaubwürdigkeit ihrer grundsätzlichen langfristigen Stabilitätsorientierung in Frage gestellt zu sehen.
2. Zentralbankunabhängigkeit als „endogene“ Variable
Eine zweite Sichtweise interpretiert die institutionelle Stellung der Zentralbank als „endogene“ Variable. Aus wirtschaftshistorischer Sicht erklären Capie, Goodhart und Schnadt (1994)[4] die verschiedenen Wellen für und wider die Notenbankunabhängigkeit seit Beginn des 19. Jahrhunderts (d. h. seit dem Bestehen von Zentralbanken im modernen Sinn) durch drei, sich möglicherweise überlagernde Faktoren. Ein erster Faktor sind demnach große politische Trends. Nach der Laissez-Faire-Periode des 19. und frühen 20. Jahrhunderts löste die Weltwirtschaftskrise und die vielfach vertretene Meinung des Versagens der unabhängigen Notenbanken eine Welle des Interventionismus und der Einschränkung der Notenbankunabhängigkeit aus. Auch die Phase des keynesianischen Nachfragemanagements trug nach dem zweiten Weltkrieg zur Verstaatlichung zahlreicher Notenbanken bei. Die Enttäuschungen mit dieser Politik im Gefolge der Stagflation der 80er Jahre bewirkte ein Rückschwenken des Pendels in Richtung Liberalisierung, weniger Staat und mehr Autonomie für die Notenbanken. Ein zweiter Faktor waren eher kurzfristige Ereignisse mit dramatischen Auswirkungen auf den Geldwert. So wurden Notenbanken in Kriegszeiten immer wieder zur Finanzierung der Kriegskosten gezwungen. Ebenso bildeten Phasen hoher Inflation (z. B. deutsche Hyperinflation) oder Deflation (z. B. Weltwirtschaftskrise) den Anstoß zur grundlegenden Reform der Geldverfassung. Schließlich sehen diese Autoren einen Zusammenhang zwischen dem Grad der Komplexität der Geldpolitik und dem Grad der Notenbankunabhängigkeit. Gegenüber der Zeit des Goldstandards oder des Bretton Woods-Systems fixer Wechselkurse, als der Spielraum für die nationale Geldpolitik ohnehin sehr beschränkt war, wurde in den 70er-Jahren eine autonome Geldpolitik als reale Option verfügbar und die Frage der optimalen institutionellen Ausgestaltung der Währungsbehörde relevant.
In ähnlicher Weise argumentiert auch Pollard (1993)[5], dass sowohl Notenbankunabhängigkeit als auch Preisstabilität Ergebnis einer gemeinsamen Ursache, nämlich des Grades der Inflationsaversion einer bestimmten Gesellschaft sein könnten. Diese Sichtweise führt im Extremfall (siehe Posen (1994)[6]) zu der Schlußfolgerung, daß es keine institutionelle Lösung für das Glaubwürdigkeitsproblem der Geldpolitik gibt. Preisstabilität kann letztlich nur auf Basis eines breiten gesellschaftlichen Konsenses erzielt und aufrechterhalten werden, die Änderung der Notenbanksatzung allein nützt nichts. Als Beleg für diese These wird oft der Erfolg der Deutschen Bundesbank dahingehend relativiert, daß dies vor allem auf die Inflationsaversion der deutschen Bevölkerung infolge der erlebten Geldentwertung in diesem Jahrhundert zurückzuführen sei. Diese Argumentation vernachlässigt jedoch einen wichtigen Aspekt, der im folgenden dritten Erklärungsansatz in das Zentrum des Interesses gerückt wird.
3. Der institutionelle Status von Zentralbanken in Interaktion mit anderen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen
Um beim Beispiel der Deutschen Bundesbank zu bleiben: Hier dürfte in der Tat die Inflationserfahrung der deutschen Bevölkerung einen wesentlichen Anstoß dafür gebildet haben, den hohen Grad an Unabhängigkeit im Bundesbankgesetz zu verankern. Und die Inflationsaversion der deutschen Bevölkerung hat wahrscheinlich auch einen Grundstein für die Akzeptanz der Politik der Bundesbank gelegt. Wie ist es der Bundesbank jedoch gelungen, diese „Stabilitätskultur“ über Jahrzehnte hinweg aufrecht zu erhalten und zu verfestigen? Die Antwort liegt wohl darin, daß es der Bundesbank durch ihre konsistente Geldpolitik und durch ihre hartnäckige und beständige Informationsarbeit gelungen ist, sowohl die Inflationspräferenzen als auch die Inflationserwartungen der deutschen Bevölkerung maßgeblich zu beeinflussen. Und hier schließt sich der Kreis: Der tatsächliche und in der Bevölkerung subjektiv erlebte Erfolg der deutschen Geldpolitik hat auch bewirkt, daß die Unabhängigkeit der Bundesbank – trotz gelegentlicher Unzufriedenheit einzelner Politiker und der fragilen rechtlichen Basis der Unabhängigkeit in Form eines einfachen Bundesgesetzes – aufgrund der breiten Unterstützung in der Bevölkerung erhalten blieb.
Dieser Erklärungsansatz interpretiert daher das Verhältnis zwischen institutionellem Status der Notenbank und diversen anderen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kenngrößen als Regelkreis, in dem die Notenbank durch ihre Handlungen die Unterstützung von Bevölkerung und Politik für die Preisstabilität und für die Notenbankunabhängigkeit im Sinne positiver oder negativer „Feedback-Schleifen“ beeinflussen kann. Dieser Ansatz betont daher die zentrale Rolle des „Augenmaßes“ in der Geldpolitik und der laufenden und intensiven Kommunikation der Zentralbank mit der Bevölkerung, aber auch mit den anderen Trägern der Wirtschaftspolitik.
Elemente der Zentralbankunabhängigkeit
In der ökonomischen – und juristischen – Literatur werden verschiedene Kategorisierungen vorgeschlagen, um das Phänomen der Zentralbankunabhängigkeit zu operationalisieren. Diese Kategorisierungen hatten im wesentlichen zwei Ziele. Zum einen wurde dadurch im Rahmen der rechtlichen Konvergenzuntersuchung im Vorfeld der EWWU versucht, jene Elemente herauszufiltern, die maßgeblich dafür sind, ob die einzelnen nationalen Zentralbanksatzungen den Erfordernissen zur Teilnahme an der Währungsunion entsprechen (siehe EWI (1998), Kommission (1998)[7]). Zum anderen versuchten empirische Untersuchungen damit, den Grad der Unabhängigkeit zu quantifizieren, vergleichbar zu machen und damit ökonometrischen Untersuchungen zugänglich zu machen. Alle diese Kategorisierungen – und insbesondere Versuche, diverse Unabhängigkeitselemente zu quantitativen Maßzahlen der Unabhängigkeit zusammenzufassen – können naturgemäß nur einen Ausschnitt der Wirklichkeit abbilden. Insbesondere ist es auch wichtig, den Unterschied zwischen formalgesetzlicher und tatsächlicher Unabhängigkeit im Auge zu behalten, der mitunter erheblich sein kann und im Zeitablauf – abhängig von gesellschaftlichen Strömungen, wirtschaftlichen Entwicklungen, insbesondere aber auch den handelnden Personen – variieren kann. Vor diesem Hintergrund ist auch die folgende Gliederung zu sehen, die eine Synthese der verschiedenen Ansätze zur Identifizierung wesentlicher Komponenten der Zentralbankunabhängigkeit bildet.
1. Das Ziel der Zentralbank
Zwei Aspekte sind hier von Bedeutung: erstens die Frage, ob sich die Zentralbank das Ziel selbst setzt oder ob es ihr – sei es direkt im Gesetz, sei es in Form von „Inflationszielen“ der Regierung – von außen vorgegeben wird. Der zweite Aspekt betrifft den Grad der Präzision des Ziels: Ist die Notenbank lediglich einem Ziel oder einem Zielbündel (neben der heimischen Preisstabilität etwa auch der Wechselkursstabilität, dem Wirtschaftswachstum, der Beschäftigung etc.) verpflichtet? Besteht im letzteren Fall eine klare Hierarchie zwischen den Zielen? Ist das Ziel der Preisstabilität quantifiziert, oder läßt es erheblichen Interpretationsspielraum? Nach allgemeiner Auffassung sollten sich Notenbanken nicht selbst ihr Ziel setzen, sondern sie sollten als unabhängige „Agenten“ im Auftrage des „Prinzipals“ das durch diesen vorgegebene Ziel verfolgen. In der Praxis wird dieser Grundsatz jedoch sehr verschieden interpretiert. So wird etwa in Neuseeland und im Vereinigten Königreich das Inflationsziel durch die Regierung festgelegt, die Notenbank ist lediglich in der Durchsetzung dieses Zieles unabhängig. Dem steht das Modell des Federal Reserve Systems entgegen, das einem Bündel aus wirtschaftspolitischen Zielen – einschließlich Preisstabilität, Wachstum und Beschäftigung – verpflichtet ist, gegenüber. In diesem Modell obliegt es der Notenbank, das Zielbündel selbst zu konkretisieren; sie muß über ihre diesbezüglichen Überlegungen allerdings regelmäßig dem Kongreß Rechenschaft ablegen.
Die Zieldefinition des Eurosystems kann als Zwischenform interpretiert werden. Das Ziel wurde durch den europäischen Verfassungsgesetzgeber direkt im Vertrag bzw. in der Satzung des ESZB und der EZB festgelegt, es besteht eine klare Hierarchie zwischen dem primären Ziel der Preisstabilität und dem sekundären Ziel, die allgemeine Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft zu unterstützen. Mitunter wird bemängelt, daß eine Quantifizierung des Ziels der Preisstabilität nicht vorgenommen wurde. Dem ist entgegenzuhalten, daß der Terminus „Preisstabilität“ im Vergleich zu den Formulierungen der meisten anderen Notenbanksatzungen sehr klar und eindeutig ist. Das Eurosystem hat also im Rahmen seiner geldpolitischen Funktionen wohl nur insofern Interpretationsspielraum, als geringfügig positive Inflationsraten mit statistischen Meßfehlern und aufgrund der Unmöglichkeit eines punktgenauen Anpeilens der Inflationsrate rechtfertigbar sind.
2. Funktionelle Unabhängigkeit
Dieser Bereich umfaßt eine Reihe von Aspekten, die Einfluß darauf haben, ob die Zentralbank ihr Ziel oder ihre Ziele unbeeinträchtigt verfolgen kann. Der erste Aspekt betrifft die Frage, ob die Bank alleine befugt ist, über ihre geldpolitische Strategie (ein allfälliges geldpolitisches Zwischenziel) zu entscheiden, und ob sie über die dafür nötigen Instrumente verfügt. Dieses Kriterium ist heute in den Industrieländern im allgemeinen erfüllt. Bei Notenbanken, die ein von der Regierung vorgegebenes direktes Inflationsziel verfolgen, entfällt definitionsgemäß das Kriterium der autonomen Festlegung der Strategie. Ein zweiter wesentlicher Aspekt ist, inwieweit die Geldpolitik der Zentralbank durch die Wechselkurspolitik eingeschränkt ist. Die Wechselkurspolitik fällt in den meisten Ländern in die Kompetenz der Regierung. Die Festlegung eines externen Wechselkursankers kann den de-facto-Spielraum der Notenbank, je nach genauer Ausgestaltung des Wechselkurszieles oder –zwischenzieles, erheblich einschränken. Dies kann bei kleinen offenen Volkswirtschaften ganz bewusst als Mittel zur Selbstbindung im Rahmen einer umfassenden Stabilitätspolitik eingesetzt werden. Andere Überlegungen gelten für große, offene Volkswirtschaften wie den Euroraum. Ein drittes zentrales Element der funktionellen Unabhängigkeit ist die Frage, ob die Zentralbank gezwungen werden kann, der Regierung Kredit zu geben. Der EG-Vertrag sieht in dieser Hinsicht ein striktes Verbot vor (Artikel 101).
3. Personelle Unabhängigkeit
Mehrere Aspekte sind in diesem Zusammenhang von Bedeutung: Wer bestellt die Notenbankspitze? Was sind die Kriterien für die Ernennung der Notenbankleitung? Müssen die Mitglieder der Notenbankleitung ihre Aufgabe hauptberuflich ausüben? Wie lange ist die Amtszeit der Notenbankleitung? Sind die Mitglieder der Notenbankleitung vor einer vorzeitigen Abberufung geschützt? Sind mehrere Amtszeiten möglich? Wer bestimmt die Konditionen der Dienstverträge der Notenbankleitung? Sind die Mitglieder der Notenbankleitung explizit vor Weisungen und Beeinflussungsversuchen geschützt? Ohne hier auf Details näher einzugehen, sei hier nur darauf hingewiesen, daß diese Kriterien der personellen Unabhängigkeit bei allen Mitgliedern des EZB-Rates – gemessen am politisch und praktisch Machbaren und im internationalen Vergleich – im hohen Maße erfüllt sind. Es kann daher davon ausgegangen werden kann, daß die Entscheidungen des EZB-Rates nach sachlichen Kriterien im Rahmen des gesetzlichen Auftrags des Eurosystems und im Hinblick auf das Gesamtinteresse des Eurogebietes unabhängig getroffen werden.
4. Institutionelle Unabhängigkeit
Diese Kriterium stellt primär die Frage nach dem rechtlichen Rang der Notenbanksatzung. Je schwieriger die Satzung änderbar ist, desto besser ist die Unabhängigkeit der Notenbank geschützt. Der EG-Vertrag verankert die Unabhängigkeit des Eurosystems – einschließlich seiner Teile – gesetzlich im „europäischen Verfassungsrang“. Eine Änderung ist nur durch Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten nach einem entsprechenden Ratifizierungsverfahren möglich. Die Unabhängigkeit des Eurosystems ist daher sehr fest verankert. Dieser hohe Schutz unterstreicht das Vertrauen, das dem Eurosystem durch den europäischen Gesetzgeber entgegengebracht wird.
5. Budgetäre Unabhängigkeit
Dieser letzte Aspekt besagt, daß die Zentralbank über die nötigen finanziellen Mittel verfügen soll, um ihren Aufgaben uneingeschränkt nachkommen zu können.
Der EG-Vertrag gewährt dem Eurosystem einen im internationalen Vergleich sehr hohen Grad an formaler Unabhängigkeit. Dies gilt sowohl für die EZB als auch für die nationalen Zentralbanken. Das Eurosystem hat daher nahezu optimale formalgesetzliche Voraussetzung für den Aufbau stabilitätspolitischer Glaubwürdigkeit. Aufgrund des langjährigen Vorbereitungs- und Konvergenzprozesses im Vorfeld der Währungsunion sollte auch davon ausgegangen werden, dass sich die politischen Entscheidungsträger mit dem Konzept der Notenbankunabhängigkeit und der Übertragung der Geldpolitik auf die europäische Ebene weitgehend identifizieren.